PPK y la «gerencia» de los territorios

Mientras el fujimorismo sigue mascullando la derrota, conviene enfocarse en los desafíos del presente. Puesto que la conformación del primer gabinete ‘pepekausa’ se hará pública el 10 de julio y que lo único cierto es que Thorne irá al MEF, por ahora las únicas indicaciones que tenemos son las comisiones de transferencia. Por lo visto habrá un manejo tecnocrático, previsible en un gobierno de PPK, aunque hay señales sobre la seriedad con la que se aborda la labor, por lo menos. Es así en el MIDIS, MIMDES, MIMPV, Interior, Salud y Defensa, entre otros. Pero hay un ministerio intransferible, porque no existe: el de Descentralización. ¿Qué cabría esperar de PPK sobre la gestión y articulación de los diversos territorios que componen este país?

El escenario en el que le toca operar a este gobierno es uno de estrecheces, ya no solo políticas, sino económicas. El presidente electo ya declaró públicamente que la caída en el crecimiento del PBI se debe a una sola razón: el menor precio de los commodities, sobre todo los que provienen de las industrias extractivas. Contra la opinión interesada en desprestigiar a Ollanta Humala (¡como si hiciera falta!) la desaceleración no tiene que ver exclusivamente con el manejo macroeconómico del gobierno. Un representante del PNUD declaró recientemente que hasta 1.6 millones de peruanos podrían volver a contarse dentro de los pobres, por vivir con muy poco y sin seguridades de ningún tipo. La razón está asociada también al enfriamiento de la economía mundial y en América Latina en específico, a la baja en los precios de las exportaciones primarias. Tal vez por eso se impone dar señales a los gobiernos subnacionales, algunos de los cuales han sido «canondependientes», como declaró el Vicepresidente Vizcarra.

PPK y su equipo viajaron al Cusco a la llamada Primera Cumbre por la Descentralización, co-organizada por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) que congregó a 22 gobernadores regionales y alrededor de 1000 alcaldes. Anunció medidas para igualar la cancha, en otras palabras, evitar la desigualdad, entre las regiones más ricas y las más pobres, mientras Vizcarra anunció con claridad que espera destrabar alrededor de 67 mil millones en inversiones mineras. Hace bien el gobierno en mostrar sus cartas de una vez y de manera tan pública. Previsible es también que varios de esos proyectos, por ejemplo Las Bambas, enfrenten resistencias de las poblaciones en las llamadas ‘zonas de influencia’. En ese caso, el gobierno de salida pactó un programa de inversiones de S/. 1400 millones pero en el cual parece haber poco avance.

Ojalá el manejo en este tema haga oídos sordos al discurso pasatista de algunos sectores pro empresariales que siguen tratando de echarle la culpa de toda protesta a los «radicalismos» y que no dudan en exigir represión a la mínima señal de disenso. Estos sectores empresariales bien podrían estar a favor de  una propuesta que se escuchó en la mencionada Cumbre con autoridades regionales y locales: la de crear sedes descentralizadas de Proinversión. Estarían de acuerdo si de concesionar el país por partes se tratara, por cierto. Una propuesta audaz del alcalde del Cusco fue que el Gobierno destine el 50% de su presupuesto a las regiones. Pero es sabido que en un escenario de contracción, la tendencia es más bien a desconcentrar: en épocas de vacas flacas se espera que cada región «baile con su pañuelo».

No obstante, PPK sí se ha referido a la diversificación productiva en los territorios como respuesta desde el gobierno para asegurar ingresos a nivel país. El tema lo puso en agenda pública el Ministro Piero Ghezzi para este gobierno, pero tuvo poco eco en los hechos. El presidente electo se ha referido a ampliar lo que capta el país por el turismo, a las industrias como las fundiciones y a la agroexportación. Sobre este último punto, declara estar a favor del régimen especial que en campaña fue presentado como ‘Ley Chlimper’, es decir, está a favor de flexibilizaciones laborales, como buen neoliberal que es.

Cuando se habla de territorios usualmente se imagina al Sur. El gran espacio costero, andino y amazónico que no votó por él en la primera vuelta pero que, en varios casos notables como Puno, Arequipa y Tacna, le dio su apoyo contra Fujimori en la segunda. Tienen razón en el Sur en reclamar atención del nuevo mandatario aunque, claro está, un presidente no debe gobernar para ‘pagar’ los votos recibidos, sino para todos los peruanos. Pero sí es cierto que territorios donde se encuentran el mencionado proyecto Las Bambas, y donde se produce el agua que da vida a la agroexportación de la costa peruana, exigen un manejo serio y articulado. El presidente electo ha declarado muchas veces que le interesa en particular llevar agua a los hogares peruanos pero también construir infraestructura de riego, para favorecer inversiones que se dan, por citar solo un ejemplo, en Ica con aguas que fluyen desde Huancavelica. Dicho sea de paso, el fujimorista gobernador de Ica, Fernando Cilloniz, brilló por su ausencia en la ‘Cumbre’. 

No menos importante en los tiempos que corren es la relación bilateral con los vecinos, y eso también adelanta algo del manejo económico y territorial de Kuczynski. Su gran interés por Chile y su participación en la III Cumbre empresarial de la Alianza del Pacífico dice mucho de las ganas que tiene de atraer capitales desde «ese» sur: “Estamos para servirles, queremos atraer inversión y ustedes tienen la puerta abierta”, declaró en el evento. Sin duda, PPK se siente a gusto en el mundo de los negocios pero debería estar preparado para exponer, democráticamente, sus respuestas a las voces en contra. Después de todo, ya tiene suficiente con la oposición de tinte revanchista que ha anunciado el fujimorismo en el Congreso.

En conclusión, es un escenario complicado para la economía, y por tanto, para la reducción de las desigualdades en el país. El nuevo gobierno es claro en su orientación promercado, y en eso no difiere del fujimorismo, pero parece ser al menos más franco en su manejo tecnocrático o ‘gerencial’ de este país. No va a ser «Presidente del Directorio», sino presidente de los millones que, en diferentes territorios, claman por señales de que su existencia no es marginal para el modelo. El impulso a la descentralización es positivo si no se negocia de espaldas a las poblaciones y sus autoridades y si se articulan los esfuerzos del Estado por dar coherencia a la administración social y económica en costas, sierras y selvas. PPK es un pragmático, y su proyecto político no tiene una gran visión del país. Pero para suerte suya, el gobierno de Humala dejó el techo tan bajo, que basta vocación de diálogo y algunas ideas claras para llegar al bicentenario con un país que no dé signos de fragmentación.     

desco Opina / 1 de julio de 2016
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Timón cambiado

El nombramiento de César Villanueva como Primer Ministro ha generado una aparente paradoja: ha sido en general bien recibido desde la izquierda y desde la derecha, pero al mismo tiempo pareciera que no se espera demasiado de él. Más que el «beneficio de la duda», el nuevo Premier parece haber heredado de un fatigado Jiménez una opinión pública somnolienta. Aun así, no deja de ser interesante que haber optado por una figura que genera esas adhesiones, aunque sea tibias, podría ser indicio de algún tipo de reflejo político de Humala, que parece que esta vez acertó.

Sin embargo, resulta significativo que cuando Villanueva, tras haber declarado que va a poner «alma, corazón y vida» en el encargo y que iba a reiniciar diálogos con los partidos, el Presidente Humala se enfocara más bien en otra cosa, en este caso, responder a las críticas que hizo Pilar Nores a los programas sociales. Y es muy importante que el nuevo Primer Ministro sea respaldado por el Presidente, sobre todo si nos ponemos a considerar cuánto poder tiene realmente. ¿Cómo evaluar esto?

El primer dato objetivo es que Villanueva llegó sin un cambio de gabinete propiamente dicho, lo cual se puede interpretar como una señal de debilidad. El cambio de Salas por Saavedra en Educación incluso parece dar más poder al poder, es decir, a Castilla. Y aquí una clave del buen espíritu con que un sector recibe al recién llegado: sienten que es una especie de cambio para que nada cambie, porque el Titular del MEF sigue al mando. De acuerdo al Primer Ministro esto tiene que ver más con no afectar la ejecución presupuestal de los sectores poco antes de cerrar el año fiscal, lo cual tiene sentido. Lo interesante es que con ese argumento el panorama sobre relevos ministeriales sigue quedando abierto para el 2014, incluyendo salidas y cambios importantes en diciembre. ¿Sabrá Villanueva si se producirán sonoras salidas en diciembre?

¿Cuánto poder real tiene entonces la PCM? Por un lado están los 13 organismos públicos (fuera del Despacho de la Presidencia) adscritos a ella, cuatro Secretarías y 10 Comisiones o Consejos. Destacamos entre este cúmulo de oficinas a la Secretaría de Descentralización, a Devida (OP) y a la Comisión Multisectorial de Seguimiento de Acciones del Gobierno frente a la Minería Ilegal. Resulta obvio que cada uno maneja cuotas de autonomía desiguales, pero al menos respecto de las mencionadas se podría pensar que los anuncios del Premier sobre algunas medidas descentralistas y, con seguridad (ligado al tema minería ilegal y narcotráfico), podrían tener que ver con estos poderes. Y por ahora, no mucho más.

Para terminar, es interesante leer críticas desde la izquierda al nuevo Premier. Aparte de un previsiblemente enojado Gregorio Santos, también se ha dicho que este Premier termina de ayudar al gobierno de Humala para hacer otro «giro a la derecha». El argumento es que el cambio de gabinetes termina debilitando la capacidad de acción, con lo cual merma la capacidad del gobierno de ejercer hegemonía desde la política y se fortalece la racionalidad técnica que vive y reina en el MEF, que termina, “fortalecido con cada crisis”. El Presidente, con tanto cambio también se debilita y cede terreno, porque él no es un tecnócrata.

Hay mucho de cierto en esa lectura, pero también creemos que hay más razones para el optimismo que con el nombramiento de Simon, por ejemplo. Villanueva es un hombre más identificado que Simon con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (que no deja de ser un conjunto heterogéneo) y al parecer se está moviendo mejor para construir su legitimidad rápidamente vía temas de gran pegada con la opinión pública. No quiere hacer olas por el momento, como es claro, pero sí podemos avizorar que podría agilizar inversiones relevantes para las regiones; se ha pronunciado a favor del gasoducto del Sur, por ejemplo. Su vocación de diálogo parece sólida y también su muñeca política para no ser un Ministro fusible. Se siente, sin duda, como un Premierato transicional. Pero las transiciones suelen abrir ventanas de oportunidad. Aprovecharlas después, es otra cosa.

desco Opina / 8 de noviembre de 2013

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El diálogo con los partidos políticos

El gobierno ha iniciado el diálogo con distintos partidos políticos, tras vencer las resistencias iniciales de algunos de ellos, al enterarse que el mismo se realizará con el Presidente del Consejo de Ministros y no con el Presidente Humala y el Ministro de Economía y Finanzas, es decir con el poder real. La iniciativa gubernamental, aunque llamativa por provenir de una gestión que ha demostrado a lo largo de dos años poco interés por mantener relaciones con los principales actores políticos y sociales, resulta comprensible por las dificultades que enfrenta en un escenario difícil, en el que cotidianamente evidencia su impericia.

La aprobación presidencial, que ya había perdido 21 puntos porcentuales entre marzo y julio de este año, ubicándose en 39% según GfK Conecta, se vio nuevamente afectada por la confesión del mandatario y de su Ministro estelar, de la llegada de las «vacas flacas», terminando con el mito del «blindaje» nacional frente a la crisis internacional. La dramática disminución del canon, en este escenario, además de evidenciar groseros errores de cálculo de los técnicos y autoridades de Economía y Finanzas, puede terminar enfrentando innecesariamente al Presidente con las autoridades subnacionales, ya incómodas por la parálisis de la descentralización a pesar de sus esfuerzos en contrario.

Por su parte, la desconfianza empresarial en el gobierno, es claro que se mantendrá buscando siempre mayores y mejores condiciones para su inversión,  aunque se agrava por la falta de velocidad en el gasto público, no obstante las medidas de mayo pasado y la decisión gubernamental de acelerar los grandes proyectos de infraestructura pública. En este escenario, los réditos al golpe infringido en el VRAEM a las huestes de los hermanos Quispe Palomino, se diluyeron rápidamente. El diálogo, en consecuencia, aparecía como un imperativo para un gobierno con su aprobación en caída libre, fuertemente aislado de los distintos sectores sociales y autista en materia política.

La iniciativa gubernamental se produce cuando distintos actores han empezado a demandar una interlocución directa con el gobierno. En las últimas semanas, las asociaciones de gobiernos descentralizados se pronunciaron pidiendo el diálogo indispensable que se requiere para relanzar la descentralización y para enfrentar la situación generada por la disminución de los recursos provenientes de la minería.  La CONFIEP difundió un pronunciamiento, llamando a redoblar el esfuerzo público y privado por el desarrollo del país, mientras la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) hizo público que las autoridades regionales le habían pedido cita al Presidente Humala.

En este contexto, en el que distintos actores demandaban dialogar con el gobierno, sorprende que éste haya optado por hacerlo inicialmente con los partidos políticos, dejando, por el momento sin respuesta, a los demandantes. Sorprende porque la opinión pública, de acuerdo a la citada encuesta de GfK Conecta, cree que el mandatario debe escuchar a la población (39%) y a los presidentes regionales (31%). Sin desconocer la importancia teórica de los partidos, es curioso que sean los primeros convocados en un contexto en el que su capacidad de representar se encuentra en su peor momento y sus principales líderes –Alan García, Alejandro Toledo, Keiko Fijimori– aparecen severamente cuestionados ante la opinión pública.

Por lo demás, un diálogo sin agenda y sin objetivos claros, carece de intensidad. En ese camino, el riesgo que corre la democracia es el desgaste de una de sus condiciones y mecanismos fundamentales; el del gobierno, es el de continuar en su aislamiento y en su sordera, convencido de lo contrario. Como le ha ocurrido con el supuesto «blindaje» de nuestra economía.

  

desco Opina /  29 de agosto de 2013

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Reducción del canon minero, tensiones y oportunidades

La coyuntura nos demuestra la poca coordinación y escaso entendimiento entre los niveles de gobierno para prevenir las consecuencias de la reducción de los fondos provenientes del canon minero. La predecible reducción de los precios de los minerales no contuvo a muchas autoridades de presupuestar la implementación de proyectos en base a la proyección inicial de transferencias.  Para muchos gobiernos locales este fondo representa casi el 80% de la inversión pública, motivo por el que su reducción tendrá un impacto en las programaciones anuales.

En el caso de las municipalidades de la selva central, la reducción de esta partida llega en momentos muy críticos. Esto se debe a que el café, uno de sus productos principales, afronta la terrible plaga de la roya que afectará drásticamente la economía local. Al mismo tiempo, sin recursos se limitaría la implementación de fondos concursables como Procompite, impidiendo el apoyo a la reconstrucción del aparato productivo local. Por otro lado, el momento político también es inapropiado debido al advenimiento de un año electoral.  Entonces, se pueden anticipar situaciones sociales conflictivas a nivel nacional.

Preocupa que tanto a nivel local como regional, muchos medios de comunicación no analicen las causales macro del problema, como el esquema de asignación del canon minero. Por el contrario, contribuyen a la conflictividad cuestionando actitudes particulares de los alcaldes y presidentes regionales. De este modo el debate se ha reducido a ataques  directos con miras a calentar el escenario político para el 2014.

La época de «vacas flacas» anunciada por el Ejecutivo ha provocado confusión y pánico en las pequeñas jurisdicciones de la selva central con pocos recursos propios y proyectos en cartera.  El Ministerio de Economía y Finanzas, por lo pronto, ha anunciado un fondo de contingencia a los gobiernos regionales y locales que tengan proyectos pendientes en su agenda de inversiones.  Sin embargo, es de esperarse que las negociaciones caigan presa de la contaminación electoral, por lo que la medida hará poco en aliviar las tensiones.

Una de las metas de la descentralización es reducir la dependencia de los departamentos en relación con el Gobierno Central. La bonanza de los precios de los minerales convirtió a los fondos provenientes del canon en una fuente importante de recursos para la implementación de proyectos. Si bien se redujo la dependencia del Ejecutivo en el gasto de inversión general, los gobiernos subnacionales han demostrado poco esmero en desarrollar una base productiva local independiente a la ejecución de obras públicas.

Hoy los presidentes regionales buscan reunirse con el Presidente Humala para afrontar la situación. Se presentan, pues, condiciones ideales para demostrar la capacidad de liderazgo y negociación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, creando los canales de diálogo que permitan los consensos en materia.  Javier Atkins, presidente de la ANGR, ha dicho que trabajarán con el Gobierno Central para revertir la caída de recursos del canon, queda entonces tomarle la palabra y establecer una agenda de trabajo que sea clara.

desco Opina - Regional / 23 de agosto  de 2013

Programa Selva Central

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El re relanzamiento de la descentralización

A fines del año pasado el Ejecutivo hizo pública la propuesta del Plan Nacional de Descentralización y Regionalización (PNDR) 2012-2016, elaborado por la Secretaría de Descentralización (SD). A pesar de que para enero de este año estaba comprometida la consulta del PNDR en las 25 regiones del país, el Secretario Alberto Muñoz Nájar, ha anunciado el relanzamiento de la regionalización.

Días antes del anuncio del relanzamiento el Presidente del Consejo de Ministros, Oscar Valdés, presentó el Informe Anual del Proceso de Descentralización 2011 en el que precisa que «el PNDR actualmente está en revisión para someterlo a consulta y lograr su validación final», sin precisar cuándo concluirá esta revisión y sobre qué puntos habrá cambios, o si esta revisión reemplaza o precede a la consulta anteriormente comprometida. En este ambiente de revisiones inopinadas, Muñoz Nájar ha anunciado, además, el inicio de una gira por el sur del país para redefinir las políticas descentralistas.

¿Por qué es importante el PNDR? En primer lugar, plantea que el proceso de descentralización debe responder a un enfoque territorial, esto significa que el proceso debe partir del reconocimiento de las potencialidades de cada departamento para plantear una serie de políticas que los articulen de una manera integral en un espacio territorial mayor: las regiones. De allí que las Juntas Interregionales hayan identificado los proyectos conjuntos que crean una noción del territorio que no se agota en los límites departamentales. Un reto decisivo para el relanzamiento del proceso es la determinación de este espacio territorial mayor.

En ese sentido, hay dos normas sobre las que debería estar trabajando la Secretaría de Descentralización para que se aprueben en un mediano plazo: la descentralización fiscal y el ordenamiento territorial, dos instrumentos de gestión necesarios para avanzar en el proceso, sin que esto signifique la federalización del Estado (el temor más grande de Valdés, que en todo momento habla en su informe de un Estado unitario e indivisible).

La descentralización fiscal ha motivado un arduo trabajo de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales así como de la Asociación de Municipalidades del Perú y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú. El resultado es una propuesta técnicamente sólida que, en esencia, plantea ampliar la base de tributos generados en las regiones con los diversos tipos de impuestos que ahí se generan (y no solo con el impuesto a la renta que pagan las grandes compañías, como las mineras) y estandarizar una metodología transparente y más predecible que los cálculos que año a año realiza el MEF en base a criterios poco claros. El fin es reducir las enormes brechas que separan a las regiones con la «suerte» de tener recursos naturales explotables, de las que no. Los picos de transferencias desde el Gobierno Nacional a las regiones más «ricas» podrían disminuir ligeramente, pero a costa de una mayor predictibilidad del sistema y de una mayor equidad, precisamente lo que corresponde a un Estado «unitario e indivisible».

Por otro lado, la Ley de ordenamiento territorial que, según la óptica con que se vea, puede ser considerada un freno para la inversión (posiblemente un argumento que se utilice interesadamente para vetar la aprobación de esta norma) o una herramienta para planificar ordenadamente la inversión, que contribuya, por ejemplo, a evitar que el Ejecutivo siga otorgando concesiones sin tomar en cuenta las potencialidades territoriales de cada departamento, los efectos del cambio climático, entre otras variables que alimentan los conflictos sociales.

Sí, es necesario desarrollar las líneas del nuevo proceso de descentralización planteadas por Muñoz Nájar, tales como la promoción de la inversión pública descentralizada para que las gestiones locales y regionales ofrezcan mejores resultados, así como enfocarse en el fortalecimiento institucional para alcanzar el mismo fin; sin embargo, creemos necesario que la SD, como ente rector del proceso de descentralización, defina de una vez por todas su plan de acción, es decir, el PNDR revisado y consensuado.

Estamos seguros que la consulta de este instrumento solo reforzará el pedido desde todas las regiones por procesos que se congregan, entre otras líneas, en los citados procesos de ordenamiento territorial y descentralización fiscal. Al parecer, la orientación del actual Premier, parece entender la «unidad» como el mantenimiento de la dependencia de las regiones a las decisiones a menudo discrecionales del Gobierno Nacional. La suerte de «shock de inversiones» planteada para Cajamarca como salida al conflicto de Conga pone de relieve esta aversión por avanzar en la autonomía de las regiones del país, ya que pasan por encima a las autoridades democráticamente electas. ¿Este nuevo relanzamiento guardará las claves para profundizar la descentralización que queremos?

desco Opina - Regional / 4 de mayo de 2012
Programa Regional Sur
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