Articulación municipal en el centro del Perú

Desde diciembre pasado ya se encuentra en el Portal del Congreso el proyecto de Ley que modifica la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) presentado por la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (Remurpe). Entre varios aportes de dicho proyecto hay propuestas para ampliar el margen de acción de las mancomunidades municipales. A propósito, vale la pena revisar estas asociaciones, sobre todo en Junín y Huancavelica, ámbitos de intervención del Programa Sierra Centro de desco.

Muchos municipios en el Perú cuentan con presupuestos tan bajos que apenas alcanzan para cubrir los gastos corrientes y la ejecución de pequeños proyectos. En ese contexto, la mancomunidad municipal se ha convertido en una estrategia que busca promover el desarrollo tomando en cuenta factores como la continuidad espacial de los territorios para mejorar la calidad de vida de la pobla¬ción, los que a su vez se unen para ejecutar proyectos de envergadura.

La información de la Secretaría de Descentralización registra 140 mancomunidades inscritas. Del total, hay 23 en las cuales participan distritos o provincias de Junín y Huancavelica. Entre las más destacadas tenemos en Junín a la ‘Mancomunidad Municipal del Yacus’, en la provincia de Jauja, integrada por 12 distritos y la Mancomunidad Municipal de la sub cuenca del Cunas ‘MAS CUNAS’, conformada también por 12 distritos de las provincias de Chupaca, Huancayo y Concepción. En Huancavelica tenemos la mancomunidad municipal ‘AMUZCEH’, la Mancomunidad Municipal ‘Uscovilca Acobamba – Huancavelica’ y la Mancomunidad Municipal ‘Zona Norte de Huaytará’. Además, existe una asociatividad municipal que agrupa a provincias de las dos regiones como la Mancomunidad del corredor Mantaro, integrada por las provincias de Tayacaja, Huancayo, Chupaca, Concepción y Jauja.

Estos espacios ya muestran resultados, como el proyecto ‘Metro Wanca’ de la mancomunidad Municipal del Corredor Mantaro, o el proyecto de asfaltado de la carretera que unirá a los distritos que conforman la mancomunidad municipal de la sub cuenca del Yacus. Asimismo, AMUZCEH está implementando procesos de desarrollo económico, la Mancomunidad Municipal ‘Uscovilca’ Acobamba Huancavelica impulsa proyectos ligados a un buen servicio en el sector salud.

La mancomunidad es también un mecanismo idóneo para promover el desarrollo a nivel de corredor, cuenca o sub cuenca ya que permite que los proyectos que no se pueden financiar en los espacios distritales sean negociados como mancomunidad en espacios como la municipalidad provincial y el gobierno regional. Estas asociaciones, ofrecen una vía descentralizada de desarrollo e integración entre territorios con continuidad cultural, económica, social y que poseen alternativas comunes de desarrollo.

desco Opina - Regional / 28 de enero de 2013
Programa Sierra Centro
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Mancomunidades municipales: Forjando la Macro Región Sur

Como resultado de la III Cumbre de Alcaldes de la Macro Región Sur, que en julio de este año reunió a diversos alcaldes distritales y provinciales de Apurímac, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Tacna, Puno y Arequipa, se decidió aprobar la conformación de la Mancomunidad Municipal de la Macro Región Sur, y se inició, mediante una junta de coordinación, la preparación del expediente para lograr su registro ante la Presidencia del Consejo de Ministros. ¿Esta iniciativa contribuirá a fortalecer el proceso de integración macro regional?

La mancomunidad municipal es un mecanismo mediante el cual los gobiernos locales pueden articular sus recursos y capacidades para la prestación de servicios y ejecutar proyectos de manera conjunta, con el objetivo de promover el desarrollo económico local, la participación ciudadana e incrementar la calidad de los servicios públicos. De las 73 mancomunidades reconocidas oficialmente hasta junio de este año, 30 pertenecen a la Macro Región Sur. A nivel de articulación interregional, se cuenta con dos referentes: la Mancomunidad Asociativa del Valle del río Apurímac y el Ene-AMUVRAE que desde 2008 reúne a 13 municipalidades distritales de Ayacucho, Cusco y Junín y la Mancomunidad Municipal «Por las rutas de integración de Lonccos y Puquinas», de reciente conformación, que congrega a 17 municipalidades distritales arequipeñas y a la municipalidad provincial de Sánchez Cerro, de Moquegua.

Durante el periodo 2008–2009 se conformaron 14 mancomunidades, y este proceso se detuvo en el 2010, año en el que se registró apenas una mancomunidad debido a la discusión del reglamento de la ley que las regula (Ley 29029, de 2007), la culminación del periodo de gobierno municipal y al proceso electoral. Con las nuevas autoridades municipales se retomó este proceso y, por ello, se tienen registradas 15 mancomunidades en lo que va del presente año.

A nivel regional, Puno y Apurímac encabezan la lista en cuanto al número de mancomunidades con diez y nueve mancomunidades respectivamente. En el Cusco se albergan siete de ellas y en Arequipa sólo dos. Con excepción de la Mancomunidad Willkamayu, que agrupa a cuatro provincias cusqueñas, la mayoría de estas articulaciones se ha producido a nivel de distritos, involucrando casi siempre municipios rurales de escasos recursos económicos ubicados en una misma cuenca hidrográfica. Uno de los objetivos en la mayoría de estas instancias es lograr una mejor articulación vial, mediante proyectos de construcción, mejoramiento y mantenimiento de vías de acceso, que ayuden a dinamizar las economías locales.

Si bien la ley señala que la mancomunidad se define como un mecanismo de articulación de recursos y capacidades para proveer de mejores servicios y ejecutar proyectos conjuntos, estas se entienden también como plataformas para visibilizar demandas y entrar en diálogo con otros actores del territorio implicados en los problemas del desarrollo. Las mancomunidades son también espacios políticos de agregación de intereses, a partir de la definición de agendas de mayor escala, y en este sentido son muy significativas en la construcción de procesos de identidad territorial. En el caso de la Mancomunidad de la Macro Región Sur, esta agenda considera, entre otros puntos, la situación de la región frente a megaproyectos como el Gaseoducto Sur Andino y la Carretera Interoceánica Sur y programas postergados en el anterior gobierno, como «Sierra exportadora».

Creemos que para aportar a un proceso de integración macro regional es necesario además fortalecer los procesos de comunicación, información y sensibilización de la población que permita construir un imaginario colectivo y fomentar un sentido de pertenencia a la Macro Región Sur. En este sentido, uno de los principales retos radica en la superación de los conflictos existentes entre las regiones por la demarcación territorial y la gestión de los recursos naturales.

Mancomunidades Municipales en la Región Macro Sur- junio 2011

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desco Opina - Regional / 7 de octubre de 2011
Programa Regional Sur
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Mancomunidades municipales en la Macro Región Sur a junio de 2011

Una agenda municipal para Lima Sur

Un nuevo período de gobierno se ha iniciado a nivel municipal en los distritos de Lima Sur. Como suele ocurrir en muchas localidades del país, algunas de las nuevas gestiones han empezado su período declarando en reorganización la municipalidad, lo que implica la renovación del personal, y en no pocos casos provoca la paralización de procesos, perjudicando la atención a los vecinos. A ello, se suma lo que lamentablemente es práctica común de las gestiones salientes: dejar una muy limitada información documentaria, situación que obliga a los nuevos funcionarios y trabajadores a «ingeniárselas» lo mejor posible para cumplir sus actividades.

En el caso de las gestiones re electas, aunque aparentemente se encuentran más cómodas en la continuación de sus líneas de acción, en realidad enfrentan la necesidad de operar los cambios necesarios para desactivar posibles focos de oposición impulsados por los candidatos derrotados, que en ninguno de los casos lo ha sido por diferencias demasiado holgadas. Por otro lado, tanto las gestiones nuevas como las re-electas deben resolver un problema producto de las precarias alianzas electorales: los conflictos entre los miembros de los partidos políticos que reclaman la gestión para su agrupación, frente a las nuevas autoridades y sus equipos técnicos, que rápidamente se distancian de los «partidos-membrete» que sirvieron para los tiempos electorales.

Pero ¿cuáles son los temas de fondo que, superando este tiempo de «acomodos», deben enfrentar las autoridades municipales en Lima Sur? Los distritos del tradicionalmente llamado «cono sur» así como los distritos conocidos como «balnearios», presentan una agenda amplia y diversa. En primer lugar, los problemas generados por un crecimiento urbano dado en ausencia de una política pública adecuada que, dado el escaso liderazgo de las autoridades locales, se traduce en la masiva ocupación de zonas vulnerables y de alto riesgo. La intensificación del régimen de lluvias veraniegas que atestiguamos año a año, con los consiguientes deslizamientos en las zonas de laderas –principalmente en Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores– debe ser una alarma de primer orden para la atención de las necesidades de prevención, mitigación y, eventualmente, de reubicación –una salida posible, pero olvidada entre nuestras políticas urbanas–.

Un escenario particularmente adverso se presenta en el frente de la inseguridad ciudadana, problema que va en aumento en la percepción de los vecinos y que no sólo tiene que ver con el delito callejero, sino que aparece ligado a las crecientes necesidades relacionadas al espacio público y de manera más reciente a las actividades de consumo y recreación de los jóvenes, por ejemplo, en los bulevares y discotecas, que en la percepción de la comunidad de Lima Sur, aparecen como espacios de peligrosidad, de consumo de alcohol y drogas y de peleas entre «pandillas». En este campo, en el que los recursos locales son insuficientes, serán vitales los esfuerzos de coordinación intermunicipal (por ejemplo para el servicio de serenazgo) y las políticas municipales que trasciendan la lógica represiva y apuesten por un ordenamiento comercial de las áreas de esparcimiento locales que van surgiendo en Lima Sur como parte de una ciudad diversa y compleja en la que los jóvenes deben tener espacios seguros y accesibles para su esparcimiento.

Finalmente, está la agenda pendiente de los servicios urbanos de calidad. Tanto en las áreas consolidadas, como en las zonas de expansión, persisten los problemas de salubridad tanto por el consumo de agua de mala calidad como por el almacenamiento del recurso en aquellas zonas no cubiertas por las redes existentes, donde se cierne la sombra de la epidemia del dengue que azota a nuestra selva. Además, si bien a través de Agua para Todos el gobierno central ha realizado inversiones considerables en Lima Sur, lo cierto es que su intervención no ha sido concertada con las autoridades y en gran medida, el espejismo del terreno con servicios ha alentado –de la mano de especuladores y traficantes– el ya de por si complejo proceso de nuevas ocupaciones hacia el este de las quebradas de Villa María del Triunfo, en la zona de Manchay.

Este rápido pauteo de temas sugiere la agenda que es más ampliamente desarrollada en la propuesta de Plan de Desarrollo Integral de Lima Sur elaborado por la Asociación de Municipalidades del Área Sur de Lima-AMASUR, instancia de la que se espera el inicio de un proceso de convergencia con la Mancomunidad de los Distritos del Litoral Sur de Lima, su par para los distritos que van de Lurín hasta Pucusana.

Además de la concertación entre las autoridades distritales de cara a los problemas de Lima Sur, es necesario renovar la apuesta por una participación amplia de las y los ciudadanos. En este sentido, los Planes de Desarrollo Concertado de cada localidad, así como los planes de gobierno de las autoridades electas, deben ser herramientas para la vigilancia ciudadana de los acuerdos sociales y de los compromisos asumidos en campaña.

desco Opina - Regional / 11 de febrero de 2011
Programa Urbano
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Mancomunidades municipales urbanas

desco Opina - Regional / 27 de abril de 2009

La semana pasada, la marcha de 200 alcaldes de municipalidades rurales de muchas partes del país protestando por el recorte presupuestal municipal pasó algo desapercibida para la prensa. Sin embargo, el tema de las mancomunidades municipales a escala urbana y rural debería cobrar importancia porque fue creado como un instrumento para fortalecer el proceso de descentralización en el Perú. ¿Lo está logrando?

Los recortes presupuestales a las municipalidades ascienden ya a 1858 millones de nuevos soles para el año 2009, los cuales corresponden a los recursos asignados vía Foncodes, Foncomún, Canon y la transferencia de recursos ordinarios. Ante estas y otras iniciativas del Ejecutivo, que van en contra de los intereses y la capacidad operativa de los gobiernos locales, estos últimos han mostrado que la vía de las redes y la asociatividad son un medio efectivo para capear el temporal y, en el caso particular de la Red de Municipalidades Rurales del Perú REMURPE, para una visión compartida del desarrollo rural. Para esta asociatividad hay distintas vías, y una de ellas implica un referente administrativo-jurisdiccional intermedio, la mancomunidad. ¿Cómo vamos con esta figura en el ámbito urbano, en particular en Lima Sur?

En primer lugar la ley vigente -de incentivo a la conformación de mancomunidades- no propone en realidad un reordenamiento territorial. Es menos pretenciosa (y en esta limitación hay que evaluar sus avances), pues lo que hace es darle un “certificado” a un agrupamiento de territorios (no necesariamente contiguos). Esa sería su contribución para el fortalecimiento del proceso de descentralización y la reducción de la brecha existente entre municipalidades provinciales o distritales, grandes y pequeñas, lo que habría que revisarse, específicamente en Lima Sur.

La ley define a la Mancomunidad como “el acuerdo voluntario de dos o más municipios, colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los ciudadanos”. Para los casos de AMASUR y la mancomunidad de los distritos del Litoral de Lima Sur, aún no se ha probado toda la fuerza que posee este instrumento de gestión, puesto que han priorizado la confluencia para brindar servicios públicos a la comunidad.

Tal es el caso evidente de Amasur que, aunque surgida antes de la normatividad vigente, su adecuación está tomando un tiempo que podría ser destinado a generar nuevos proyectos de desarrollo para los distritos asociados: Villa El Salvador, Villa María del Triunfo, San Juan de Miraflores, Pachacamac y San Borja. Así, su accionar en tres años de gestión, se ha limitado a campañas de limpieza pública interdistrital. Recién a principios de este año, a pesar de que en la presentación pública de AMASUR ya se había hecho este anuncio, se ha difundido el proyecto de construcción de una planta de tratamiento de residuos sólidos en Lima Sur que favorecería a todos los distritos de la mancomunidad.

Dado que las mancomunidades tienen prioridad en la distribución de los presupuestos, evidentemente es una ventaja pertenecer a una de ellas y, de esta manera, es obvio el interés de las pequeñas municipalidades por asociarse con las grandes, para que les reditúe en beneficios administrativos y geográficos.

Ello sería una manera de manifestar voluntad por el desarrollo y la equidad, teniendo en cuenta que la Ley de Mancomunidades también expresa su espíritu en base al principio de solidaridad. Pero, también podría ser una manera de generar más exclusión, si pensamos que las mancomunidades conformadas por distritos grandes podrían no acoger a distritos menos fuertes.

En todo caso, la Mancomunidad de los Distritos del Litoral de Lima Sur parece mostrar una realidad diferente. Formada inmediatamente después de la dación de la norma –aunque las intenciones se expresaron antes de ella- ha experimentado las ventajas de generar proyectos desde la asociatividad, entre otras cosas, por la prioridad que se les otorga como incentivo. Además, pensando en las municipalidades “pequeñas”, resulta ventajoso formar parte de una mancomunidad porque de esa manera le permite acceder a proyectos que de manera individual no lograrían poner en marcha. Sin embargo, los peligros están a la vuelta de la esquina.

Estas mancomunidades podrían estar dificultando la consecución de los objetivos de la descentralización. Si bien articulan a los poblados de menos recursos, también podrían servir como medios para perpetuar la zonificación de intereses económicos excluyentes. De esta manera, terminaría siendo irreal que una municipalidad pequeña, pueda alcanzar el desarrollo asociándose con una municipalidad de mayores recursos.

Es el caso del ordenamiento territorial en el lado este de los distritos del Litoral de Lima Sur, cuyo responsable es el Instituto Metropolitano de Planificación (IMP), pero que no ha priorizado este tema en su agenda. Las seis municipalidades que conforman la Mancomunidad de los Distritos del Litoral de Lima Sur acordaron planificar dicha zona, con asesoría del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), pero aún están en la fase de recaudación de fondos (1) .

La propuesta es que el uso sea compatible con un espacio ecológico y recreacional. Sin embargo, esto no está exento de problemas. Las indefiniciones jurisdiccionales-territoriales que se multiplican en Lima sin visos de solución, dificultan la debida claridad sobre los alcances de las decisiones tomadas y la población que debería estar comprometida con las mismas. De esta manera, surgen posiciones –con razón o sin ella- que argumentan exclusiones, como pueden ser los casos de la comunidad campesina de Cucuya, la comunidad campesina de Chilca, el Asentamiento Humano San José II y las 158 familias de las Pampas de San Bartolo.

De esta manera, es urgente –para la viabilidad de las mancomunidades municipales- la resolución de conflictos relacionados a demarcaciones territoriales. Los cuarenta conflictos interdistritales, que aquejan a muchas municipalidades de Lima Metropolitana y el Callao, generan una gestión ineficiente tanto para la administración de sus recursos financieros, la formulación de planes de desarrollo y la aplicación de los presupuestos participativos. Demás está decir que la creación de mancomunidades municipales pueden ser un instrumento para mejorar la gestión administrativa y cumplimiento de metas en función del desarrollo. Por eso, nada mejor que evitar convertir a estos espacios asociativos en cajas de resonancia de los actuales conflictos. Para que así sea, un buen primer paso es fortalecer la vigilancia ciudadana, para evitar que se conviertan, por ejemplo, en una plataforma política para determinados aspirantes distorsionando así sus objetivos. En otras palabras, lo que debe evitarse es que la función pública pueda terminar privatizándose.

(1) Ver http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-03-17/incertidumbre-sobre-uso-lado-este-balnearios-impide-su-desarrollo.html

desco Opina - Regional / 27 de abril 2009
Programa Urbano

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